文 · 中国石油集团国家高端智库研究中心

《国资报告》杂志2023年第11期

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下简称CPTPP）被称为当今世界上最高标准的自由贸易协定，2020年11月，习近平总书记提出我国正积极考虑加入CPTPP，次年9月，我国正式提交申请加入CPTPP。2023年5月25日，商务部发言人表示中方正在按照CPTPP加入程序，与各成员进行沟通和磋商。CPTPP的一大特色是对国有企业设有专门的规制章节，在正式启动加入程序的背景下，我国国有企业应借鉴CPTPP国家应对国有企业规制条款的成熟经验，提前制定符合性对策，减少适应成本。

中国加入CPTPP的机遇和挑战

机遇1：加入CPTPP有利于稳定区域经贸关系CPTPP前身是《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），由美国奥巴马政府发起，特朗普政府期间美国退出TPP，剩余11国（日本、加拿大、澳大利亚、智利、新西兰、新加坡、文莱、马来西亚、越南、墨西哥和秘鲁）重新签署贸易协定，即CPTPP。2023年7月，英国正式加入CPTTP。从经济总量来看，2021年CPTPP成员国GDP总和11.7万亿美元，占全球的12.2%，贸易总额6.6万亿美元，占全球14.7%，中国加入将使上述两个占比将分别提高至30.6%和28.2%，这意味着中国将同时成为亚太地区两个最大自贸协定中的最大缔约国，实现对亚太区域经贸合作框架的深度嵌入，有利于我国在美国推动对华脱钩背景下深化与周边国家的经贸绑定，改善贸易条件。机遇2：加入CPTPP为我国产业链和供应链区域化发展提供良好契机中国与CPTPP亚太成员国的贸易关系密切，中国是新加坡、越南、澳大利亚、新西兰、马来西亚最大贸易伙伴国、第一进口来源地，2022年，中国与7个CPTPP亚太成员国进出口贸易总额为7.82万亿元，其中出口3.95万亿元，占这7国进口总额39.4%。中国与CPTPP成员国的货物贸易以机械设备、机电产品、计算机及零配件等高附加值产品为主，加入CPTPP有利于稳定高附加值产业的发展预期，增强产业链供应链安全，进一步放大贸易升级对产业升级的带动作用。机遇3：加入CPTPP有利于我国扩大对外开放水平CPTPP是当前最高水平的国际经贸自由机制，既包括关税、市场准入等边境上自由开放，也包括国有企业、竞争中性、知识产权保护、政府采购、补贴、劳工标准、环境保护、技术性贸易壁垒、监管一致性、透明度与反腐败等一系列边境后规则。通过对标CPTPP规则将加快我国制度型开放，完善市场化、法治化、国际化的营商环境，推动实现高水平对外开放和高标准市场经济建设。挑战1：亲美国家对我加入CPTPP多有抵制美国虽已退出TPP，但通过日本、加拿大、墨西哥、澳大利亚等盟约国仍对CPTPP具有重大影响力，进而对我加入施加阻力。日本一直希望美国能重返CPTPP，并对中国的加入表示排斥，认为“中国尚不能达到CPTPP的高水准开放”。澳加两国对我加入CPTPP也持消极态度，持续在国有企业的公平竞争、补贴、透明度等问题上对我施压，成为我加入谈判的又一大阻碍。挑战2：我国国有企业适应CPTPP的规制条款还存在挑战对标CPTPP规则，我国国有企业在竞争审查、非商业援助、信息披露等方面都需进行适应性调整，且与其他CPTPP国家不同，我国国有企业数量众多、规模巨大，带来庞大的符合成本。例如按照CPTPP的国有企业透明性原则，我国每年要披露所有国有企业名录和指定垄断信息，国有企业股权结构、投票权比例、在董事会中任职的官员信息。统计局数据显示2019年我国国有企业数量超过46万家，要对如此规模的国企实施高标准信息披露，基本缺乏可操作性。中国启动CPTPP加入谈判，国企问题必然是一场旷日持久的拉锯战。

CPTPP国家应对国有企业规制条款的策略

一是通过专门立法来提供关于竞争中性的可置信承诺。CPTPP的核心纪律条款主要包括非商业援助、商业考虑和非歧视要求等，这些规则的关键在于让缔约方政府承诺不对企业输送不当的竞争优势，且不干预企业的日常决策行为，为此，CPTPP国家注重完善竞争审查有关法规，从而让其他协定国相信本国政府致力于提供公平公正的竞争环境。澳大利亚按行业制定国有企业经营法规，如《邮政服务法案》《电信法案》《Qantas出售法案》等，向社会公开国有企业经营规则并接受司法监督。新西兰设立了专门的《国有企业法》，要求国有企业必须达到与私营企业相当的利润和效率，否则就应审查其存在的合理性。日本对每家国有企业单独立法，分别规定每家企业的业务范围、股份结构、董事会等高层经营人选产生方法、向主管部门的事前事后报告制度、报批事项以及政府的特别监督、罚则等事项。文莱在2015年颁布《竞争令》，全面规制包含国有企业在内的各类市场主体进行公平竞争。二是深化国有企业分类改革，结合差异化的股权比例设置来获取规制豁免。CPTPP规则以例外的方式允许各成员方出于保护自身产业安全的目的而不履行CPTPP国有企业章节项下的若干义务，对国有企业分类便于适用例外条款，从而把国内一些重点产业和国有企业排除在规制之外。越南政府在2021年进行了全面的国有企业分类改革，规定了2021—2025年国有企业按行业和领域进行所有权转换、重组、撤资的详细分类标准：将国防安全、科技创新等领域列为国家100%持股的领域，基础设施等列为国家持股65%以上的领域，城乡开发、运输等列为国家持股50%以上的领域，这些领域大多可以获得CPTPP国有企业规则的豁免；而其他领域国家则持股50%以下，以便不被CPTPP国有企业规则所约束。墨西哥则保留了对石油等战略部门的控制，并通过制定外国资本在重要大型企业中的股份不能超过49%等多项要求，防止外国资本控制本国经济命脉。日本国有企业的六成位于电信、邮政、铁路、高速公路等公用事业领域。三是重视构建现代公司治理制度来彰显国有企业的独立市场主体身份。完善的公司治理机制可以有效地促进商业考虑、非歧视等CPTPP规则的实施，从而防止政府过度介入企业经营决策，实现合规。澳大利亚发展出了极具特色的“股东部长制度”，即联邦政府对国有企业任命股东部长，该部长直接对议会和公众负责，并为国有企业提供政策性指导，实现外部监督和国家意志的平衡。加拿大政府不直接干预国有企业经营活动，而是通过掌握人事任免、计划审批和审计监督等控制权来监督国有企业的运营。日本注重实现董事会的专业化，其法律规定外部董事占比要超过董事会成员半数，而大多数日本国有企业都超过了三分之二。越南结合中国的国资委模式与新加坡“淡马锡”模式，由国有资本管理委员会和国有资本管理与投资总公司分别负责履行出资人职责以及操盘国有资本运营。马来西亚通过按股权比例派驻董事来行使国有股东权利，确保政府和私人股东具有平等的治理地位。四是注重信息披露和透明度建设，并委托独立的第三方机构对国有企业治理情况予以评估。CPTPP透明度条款规定了严格细致的披露义务。目前澳大利亚依照CPTPP要求披露了9家国有企业；日本披露了8家国有企业；新西兰则披露了39家国有企业。各缔约方还致力于在国内法层面确立披露义务。日本国有企业依据为其单独设立的法律，需要定期向主管部门提交年度报告，并由主管部门出具审核报告，相关信息需要在公司网站及时更新。智利要求其国有企业提高财务和非财务信息披露的质量，包括采用国际财务报告准则（IFRS）等。越南计划和投资部（MPI）正在制定一项新法令，旨在建立一个国有企业数据库，以指导国有企业公开披露信息。澳大利亚重视委托独立的第三方机构来评估国有企业治理情况，其中不乏国外的评估机构，评估报告面向全社会公开。

对我国国有企业的借鉴

一是完善法规建设，提高法治化监管效能。综观CPTPP各成员方，在国企改革进程中都重视对法治原则的遵循，而我国国企改革运动性的特点比较突出，过程中比较依赖行政解释、请示汇报等补充性解释手段，在形成成熟规范的法规体系方面还有欠缺。比如，目前尚没有法律规范来明确补贴发放、补贴效果评估、补贴项目披露等问题，就国有企业分类改革而言，也缺乏具体的规范指导不同类别的国有企业在公司治理上的差异要求。这些内容只有充分转化为正式的法规条款，才能有效应对CPTPP提出的“非商业援助”“商业考虑”等要求。此外，部分法规的立法层级较低，停留在部门规章的层级，这会对规则的实施和执行造成一定障碍，有必要提升立法层级，并增强法律法规的体系性。二是强化董事会作用发挥，推动中国特色现代企业制度更加高效运转。经过国企改革三年行动，国有企业已经广泛建立起了专业化的董事会结构，并实现外部董事占多数，下一步应重点强化董事会作用发挥，推动现代公司治理形神兼备。首先，应当保障董事会对经营决策负最终责任，对此做到有章程可依，并充分记录。其次，应当进一步推动董事会成员构成上的专业化，不仅在形式上满足外部董事占一定比例的要求，还在实质选择上对外部董事的背景、专业能力进行把关，并贯彻问责制度。再次，应当让国资委作为出资人管理机构，能够更为独立地行使出资人职责，免受其他国家机构的干涉。三是注重透明度建设，建立体系化的披露制度。CPTPP各缔约方国有企业均在为国家政策目标的实现而经营，同时也会为了这一目标的达成而接受部分政策支持，我国国有企业亦然。但我国国有企业在信息解释披露方面不够积极，导致很多正常商业行为被看作是国家为了加强其在经济领域的权威而采取的歧视性措施。首先，我们应当不避讳指出我国国有企业的政策目标，同时论证为何这与商业目标不相违背：比如，国有企业所受到的支持仅仅是为了弥补其履行社会责任所导致的“竞争劣势”。在此基础上，如果可以建立日常的披露制度，使国有企业的政策目标、保证其符合政策目标的机制、弥补其竞争劣势的政策支持以及额度本身变得透明，则可以在较大程度上消除外方的误解。其次，我国国有企业的合规建设有时难以推进的原因在于企业数量众多、规模庞大。为此，体系建设和标准建设会显得非常重要。如果各企业无法有统一的信息披露系统、合规监管模式，则任何CPTPP合规建设都会付出额外的工作量。新加坡淡马锡模式实现了企业管理的统一化和标准化，越南当前也在为国有企业信息披露进行数据库建设，这些做法均值得借鉴。四是尊重国际惯例，合理选择产业政策的市场化实施途径。通过国有企业来实施产业政策是CPTPP成员国的常见做法，采取与国际惯例更相似、与市场机制更相容的实施方式，可以提高国有企业经营行为在国际社会的易接受度。比如，在对企业采取必要的补贴时，应当在政策文件中明确补贴的公共目的，尽量采取事后补贴，且将补贴的发放建立在非歧视性和非选择性的标准之上。在让国有企业承担社会责任时，应当量化其社会责任对企业而言的政策负担，并保证政府对其提供的补偿不要超过这一负担。应该多总结借鉴CPTPP成员国国有企业在产业政策中的角色定位和参与方式，提高国有企业经营行为的可理解性。五是积极将本国国有企业治理的良好经验外化，转化为国际经贸规则中的提案等文件，以期国际规则于我国更为有利。CPTPP规则本身反映的是传统发达市场经济国家的经贸诉求，并不天然具有普适性。我国作为世界第一大贸易国、第二大经济体，有筹码将我国的经贸主张、国有企业治理诉求等融入CPTPP规则。比如，我国国有企业和国有经济有着其他CPTPP成员国无法比拟的体量，能够对如此规模的国有企业实施以国资委为出资人代表机构的集中管理，其经验值得总结并推广。再者，我国国有企业在稳固产业链、推动创新、抗击疫情等问题上均起到关键作用，这些作用不应被负面化，它们的意义应该被量化和对外宣传，反映到国际规则中形成“绿色补贴”等提案。我国的经验和主张不仅可以在CPTPP谈判场合予以表达，还可以在其他的区域经贸规则谈判、世贸组织改革谈判等场合提及，通过无可争议的改革发展成效来推动中国经验国际化。