3月5日，十四届全国人大二次会议举行开幕会，国务院总理李强作政府工作报告。其中在备受关注的财政政策方面，政府工作报告明确，2024年积极财政政策适度加力、提质增效。

具体来看，2024年赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元。预计今年全国一般公共预算支出规模28.5万亿元、比上年增加1.1万亿元。拟安排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加1000亿元。

除此之外，今年政府工作报告称，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。

中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇告诉第一财经，这体现了今年财政政策适度加力的要求。其中财政赤字规模相比2023年适度扩大，3%赤字率考虑了财政可持续性，去年第四季度增发的1万亿元国债多数用于今年，增加了今年可支配财力。新增专项债额度也较2023年适度增加，另外还发行1万亿元特别国债。

粤开证券首席经济：力度较大，但更加强调优化政策组合和支出效率；稳妥以及标本兼治化解债务风险，长期要谋划新一轮财税体制改革。

中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋告诉第一财经，国家重大项目建设、新型城镇化建设、积极财政政策加力提效、增强民生福祉等很多方面需要财政投入。同时，考虑到过去数年大规模减税降费政策的实施导致税收政策空间收窄，以及化解地方债务风险的内在需求，今年财政重点是“两个拳头”发力，一是增加一般公共预算支出，在兜牢基层 “三保”底线的同时，发挥各项财政支出的作用，例如中央预算内投资拟安排7000亿元；二是扩大专项债发行，用于保障重点领域建设，发挥政府投资的带动作用。

赤字率重回3%，支出增

罗志恒认为，今年财政政策的基调延续了中央政治局会议、中央经济工作会议的提法，与去年《政府工作报告》财政政策基调大致相当，既要发力，用好财政空间，更要优化政策组合、优化支出结构、提高支出效率，把钱花好，同时兼顾力度和效率效果，兼顾发展需要和财政可持续性；更谋划长远要推动新一轮财税体制改革，加强对高质量发展的财税支持。

自2008年国际金融危机后，中国一直采取积极财政政策，以对冲经济下行压力。而衡量积极财政政策力度大小，一个关键指标是财政赤字率，即全国一般公共预算账本中财政赤字规模占国内生产总值的比重。一般来说，国家增加财政赤字规模，提高财政赤字率，以释放明确的积极信号，缓解财政收支矛盾，可以提振市场信心。

当然财政赤字率过高，也会加大财政风险，影响财政可持续性，因此中国一般将赤字率3%作为一道心理上的财政风险安全防线，不过近些年为稳经济需要财政发力，赤字率多次突破3%。

在2020年疫情暴发前，中国赤字率未突破过3%。而为应对疫情冲击，2020年赤字率首次提高至3.7%历史高位，2021年降至3.2%，2022年进一步降至2.8%，重回3%以内，2023年为支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，中国增发1万亿元国债，财政赤字率达到3.8%新高。2024中国赤字率（3%）较上一年有明显下降。

罗志恒表示，2024年赤字率保持在3%，但赤字规模有所增加，首次突破4万亿元。单纯看赤字率本身意义不大，因为我国赤字率口径偏小，仅涵盖一般公共预算，不足以判断我国财政政策力度。财政赤字率数值本身不是个真问题，真问题是两个：财政支出力度有多大；有哪些政策工具组合。财政赤字率维持不变，但通过专项债、特别国债、其他调入资金等扩大支出具有同扩大赤字率一样的效果。比如1万亿元的超长期建设国债就相当于增加赤字率0.7个百分点；比如专项债3.9万亿元相当于增加赤字率2.9个百分点。

“如果将这三者加总，真实赤字水平已达到6.6%的水平，力度是不小的，是符合当前形势需要的，不能根据3%本身来得出财政不积极的判断。但同时，由于财政收入尤其是土地出让收入形势的不确定性较大，因此，未来年度有必要根据收入形势动态调整赤字和债务，类似去年底根据形势变化及时果断发行1万亿元特别国债。”罗志恒说。

按照政府工作报告，预计今年全国一般公共预算支出规模为28.5万亿元，这比上年增加1.1万亿元，同比增长4%。

专项债小幅增加

衡量积极财政政策力度，另一大关键指标，则是地方政府新增专项债券的规模，规模越大反映政府投资力度越大，发挥投资撬动作用，对冲经济下行压力。专项债券是带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要手段。

近些年为应对经济下行，新增专项债额度总体呈现快速攀升，从2015年的约1000亿元增至2022年的36500亿元。2022年由于还动用了5000多亿元专项债结存限额，当年实际新增专项债发行规模首次突破4万亿元。2023年新增专项债额度提高至3.8万亿元，最终全年实际发行规模逼近4万亿元。2024年拟安排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年预算数增加1000亿元，同比增长约2.6%。

罗志恒表示，报告提出“合理扩大专项债投向领域和用作资本金范围” “额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。统筹用好各类资金，防止低效无效投资”，有利于解决当前专项债项目收益持续下降的问题。

“当前各方对于专项债一般化的问题已形成较强共识，专项债项目收益持续下降引发债务风险、降低财政统筹能力，同时部分专项债资金闲置导致未能充分发挥出财政资金稳增长作用。扩大用作资本金范围有利于储备更多收益更高的项目，推动项目尽快落地，降低风险、促进稳增长。更重要的是提出额度分配向投资效率较高的地区倾斜，这实际上在优化债务结构，即优化债务的区域结构，债务扩大的同时通过项目收益来降低债务风险。”罗志恒说。

上图来自粤开证券研究院（下同）

连续发行特别国债，今年发1万亿

今年财政政策的一个亮点，是今年先发行1万亿元超长期特别国债。且此后连续几年还将发行。

所谓特别国债，是为应对突发事件，有特别用途的国债。中国分别于1998年、2007年、2020年三次发特别国债。1998年用于补充四大商业银行资本金；2007年用于注册成立中投公司管理外汇，2020年是抗疫特别国债。

2023年为了集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，整体提升我国抵御自然灾害的能力，第四季度调整中央预算，增发1万亿元国债，虽然作为特别国债管理，但其实是普通国债，计入一般公共预算账本，增加财政赤字。

罗志恒认为，普通国债作为常态化债务工具用于弥补财政赤字，而特别国债是在特殊背景下发行的用于服务重大政策目标或应对重大公共危机，专款专用。特别国债一般不列入财政赤字，无须调整中央预算，仅纳入当年国债余额限额管理，收支纳入中央政府性基金预算。

从今年1万亿元资金用途来看，这笔资金将用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。而资金具体适用领域、分配、偿还等情况，还有待预算报告等公布后，才能揭晓。

以2020年1万亿元抗疫特别国债为例，用于地方基础设施建设和抗疫相关支出7000亿元，细分为公共卫生体系建设、重大疫情防控救治体系建设等12大领域，通过中央政府性基金转移支付下达地方，本金由地方财政偿还，但利息由中央财政负担。用于补助地方疫情防控支出3000亿元，从中央政府性基金预算调入一般公共预算使用，列入特殊转移支付，本金利息均由中央财政承担。

从期限来看，今年1万亿元特别国债强调了超长期。目前2020年抗疫国债期限是10年期，1998年特别国债期限为30年期。

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